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我国目前社会保障制度存在的问题及对策

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  目前参加城镇社会保险的单位绝大多数仍为原来的国有、集体企业,从人员构成看,个体、私营经济组织只占总数的8%。

  大量现的个体、民营经济不参保或参保不缴费的现象突出。一些已参保单位采取尽可能少报工资总额的手段偷、漏社会保险费。部分企业停产、改制、破产等无力缴费,造成大量参保人员的流失。

  自上世纪 90 年代后期以来,全国企业养老保险金收入,即使在“空账运行”下都无法满足支出需要,且年度赤字规模呈逐步扩大之势。在失业保险方面,随着下岗与失业并轨,失业保险体系在财务方面呈现难以持续的情况,部分省份的失业保险金出现收不抵支现象。

  当前我国发展已经进入新常态,正处于增速换档期、转型阵痛期和改革攻坚期三期叠加的关键历史阶段,就业压力巨大,现行失业保险体系难以保持长期的收支平衡。

  虽然目前“统账结合”的医疗保险制度实现了收支平衡,但由于受益范围有限、部分参保人员个人帐户资金不足、个人负担过重等因素影响,医疗保险统筹基金运行存在隐患。

  在医疗保险方面,部分参保人、非参保人、医疗服务机构采取非法手段侵蚀医疗基金,而医疗保险管理机构由于信息不对称、权限不足等因素,难以进行有效管理。

  在失业保险方面,缺乏有效的方式甄别参保人员尤其是登记失业人员的实际就业状态,存在部分已经重新就业仍继续领取失业保险金的现象。在养老保险方面,不合规的提前退休以及退休人员死亡后由家属继续领取养老金等问题难以根治。

  我国人口众多,农业人口比重相当高,占总人口的 80%以上,但是农业人口所享受的社会保障支出占比较少。

  目前,我国公共医疗卫生投入的 80%在城市,世界卫生组织将中国卫生资源配置的公平性排在191个成员国的188 位。另外,农村最低生活保障覆盖范围最小,待遇标准很低,有的地方陷入停顿状态,有的地方已形同虚设。

  关于社会保障方面的立法滞后,地方立法分散,目前我国还没有一部社会保障的法律规范。群众在社会保障方面发生争议,进行仲裁或提起诉讼时,由于立法滞后,仲裁机构和人民法院无法大多是根据劳动法、民法或其他相关法律进行仲裁或判决,法律有效性相对不足,一定程度上影响群众依法保障自身权益。

  社会保障制度是一个国家重要的经济社会制度,必须纳入法治轨道,并依靠法制来保证实施。只有体制、机制、法制“三制”健全完善,才能保证社会保障事业的顺利发展。

  为了加大社会保障制度改革的力度,加快社会保障制度改革的进程,确保社会保障事业健康有序地发展,在我国早日建立与社会主义市场经济体制相适应的规范的社会保障体系,有关部门应当在积极进行改革实践的同时,加快社会保障的立法进程。

  目前,由于社会保障法律法规立法层次低,在我国已经制定出来的社会保障法规中,比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象,无法发挥法律规范的强制功能,无法确保社会保障措施的有效实施。因此,国家有关部门应该加快研究制定《社会保险法》。

  社会统筹必须具有较大的范围,不能过窄。“低水平、广覆盖、多层次”是一个相辅相成的有机整体。广覆盖的目的是为了更好地互济,互济功能的发挥取决于社会统筹的层次,而社会统筹的层次又取决于现实的经济发展水平和各方面的承受能力。

  社会保险遵循“大数法则”,即参加保险的人数越多(覆盖面越大),互济功能就越大,抗御风险 的能力就越强,人数的广覆盖是做大做强社会保险的坚实基础。所以,我国社会保障制度改革的目标是要覆盖城镇全体劳动者。

  社会保险应该是面向社会全体成员的,所有在统筹范围内的社会成员和单位都要无一例外地参加社会保险。为了调动了民营企业参保的积极性,笔者认为对于非公有企业,可以采取“低门槛进入、低标准享受”的养老保险参保办法。

  在降低缴费标准的同时,调低基础养老金的待遇标准。同时,社会保障必须实行多层次,不能“单打一”。我国正处在社会主义初级阶段,基本 保障的标准不可能高,只能保基本。

  但是为了体现效率优先的原则,为了满足不同企业、不同行业、不同人群多层次的社会保障需求,为了调动家庭及社会各界的力量,必须通过大力发展补充保险和商业保险、积极开展社会救助、鼓励进行个人储蓄性积累保障等多种形式,建立多层次的社会保障体系。

  如果不发展补充保险等多种保障形式、建立多层次的社会保障体系,基本保障也难以巩固和发展。

  社会保险的制度运行有赖于资金的支撑,社会保险远期基金支付压力很大,若要缓冲压力,填补缺口,必须逐步做实个人账户,真正实现现收现付向部分积累的模式转换,同时要加大对社会保障的资金投入,增收节支。

  一是各级财政预算用于社会保障的支出必须提高比例,探索从国有资产收益、国有土地出让收入等预算外收入中提取社会保障资金,以实现社会保险基金保值增值。二是将日益增大的社会保障基金基金投入资本市场,把保值增值的压力转变为良好的投资回报。

  但要坚持如下的原则:始终把社会保障基金的安全放在第一位;实现社会保障积累基金和国家经济建设的良性循环;严格监管,确保完好。

  三是建议在全国推行厦门等地已实行多年的社会保险费由地税部门统一征收的办法,以强化征缴管理,做到应收尽收。四是降低待遇,减少替代率。五是参照日本等国家的先行先试,适当推迟退休年龄,减轻养老资金支出压力。

  《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出:社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累保障。并指出,发展商业保险,作为社会保障的补充。其中,社会保险是核心,社会救助属于最低层次的社会保障,社会福利是社会保障的最高层次,优抚安置起着安定特定阶层的生活的功能。这是对我国社会保障体系全面而具体的阐述。

  社会保障制度在现代社会中具有举足轻重的作用,被誉为社会的。稳定器”、经济运行的。减震器”、实现社会公平的。调节器”。相应地。社会保障具有以下主要功能:保障基本生活,维护社会稳定;调节经济运行,促进经济发展;实现社会的公平。

  社会保障费用的增速度应低于经济的增长速度,两者保持一种适当的比例,这样才有利于经济持续增长与社会稳定。由于我国原有社会保障严重滞后于经济发展,社会保障费用自改革开放以来一直是以超过经济增长的速度发展。但随着经济的发展,生产力水平的进一步提高,它应逐渐转为低于经济发展速度。

  我国经济发展呈东、中、西梯度发展态势,东部地区经济发展水平明显高于中西部地区。社会保障的地区发展亦极不平衡。发达地区人均全年离退休金比欠发达地区高161.5%。经济发达地区与欠发达地区的城乡社会保障水平差距也是前者远比后者高。社会保障的地区差异与经济发展水平之间的内在联系,说明要提高社会保障水平必须大力发展经济,提高经济效益。但是在短期内这种地区发展的极不平衡性还不会有很大的改变.而且还可能扩大,经济发达的沿海地区的社会保障水平高于西北、西南边远区仍然是大趋势。

  我国近60%人口在农村,但农业所创造的国民收入仅占国民收入总额的30%。而近40%的城市人口却创造国民收人的70%。发达的城市经济与欠发达的农村经济同时并存,现代工业与传统农业同时并存。这是典型的二元经济结构,这种二元经济结构决定,我国过大的城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。城乡社会保障发展水平的客观差距,具有深刻的经济和社会背景,在一个相当长的时期内无法改变。因此,城乡社会保障的改革和建设还应从实际出发,分别发展与生产力水平相适应的社会保障模式。在解决了城乡二元经济结构问题,使农业人口按照现代化的国家标志降到30%以下时,我国社会保障城乡一体化才可能实现。

  伴随着计划经济体制向市场经济体制的转轨。特别是在以市场为导向的经济体制改革日益深化、社会主义市场经济体制成为我国经济改革的目标模式以后,社会保障制度存在着一些问题,具体表现在以下方面:

  我国社会保障制度发展中长期存在的问题之一就是管理体制不顺。主要是行政管理政出多门,社会保障项目之间协调困难。在养老保险制度中,企业职工基本养老保险和机关事业单位养老保险由于长期分属国家劳动部、人事部管理,离退休人员待遇差别过大。因此要适时分步地建立起覆盖所有城镇职工的统一的基本养老保险制度、统一管理透明执行。对基本养老保险和补充保险界定不清,发生按所有制性质分部门管理基本养老保险的现象要逐步理清,实现和谐、公正的养老保险制度。

  社会保障的国家单一保障模式改革滞后。在这种情况下,要建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度,除改革原国家保障项目外,还必须建立企业补充保险和个人储蓄性保险。在社会保障中对于仍应完全由国家财政负担的社会救济等项目来说,基本不存在多层次保障的问题,而对养老、医疗保险则必须尽快建立多层次的保障制度。

  我国传统的社会保障项目主要覆盖国有企业,而社会保障体制改革也仍然是在国有企业进行。现行的失业保险制度只适用于国有企业,医疗保险改革试点实际上也局限在国有企业,要提高非正规部门就业人口和灵活就业人口的参保比率,在制度上为他们增加参保的机会。因此实行拥有良好“便携性”和统筹水平较高的个人账户制度,既可以促进劳动力的自由流动,消除企业、部门和地区之间的障碍,为建立全国范围的统一大市场开辟了道路,扩大养老保险参保率和覆盖面。

  完全由政府负担的保障项目和国家强制的社会保险项目,统筹的层次高,抵御风险的能力强,而目前我国养老、失业、医疗保险的统筹层次都不同程度地偏低。基本养老保险以市县级统筹为主,保障的共济性受到制约。社会救济、优抚安置、社会福利等一直是按属地进行管理的。属地管理问题突出表现在养老、医疗保险项目方面。从“企业自保”向社会保障转变的过程中,基本养老保险制度行业统筹与地方统筹分割。易贫富不均,削弱了基本养老保险基金的社会共济作用。因此,要在发展社会主义市场经济的条件下更好地保持社会长治久安,基本养老保险、医疗保险就必须坚持实行属地原则。

  在我国现阶段,社会保障基金筹资困难。社会保险基金主要来源于企业、劳动者和政府三方。其中。企业担负着筹资的大部分责任。然而,目前大部分企业尤其是在社会保险统筹中占主体地位的国有企业经营很不景气。在收缴比例相对较高的情况下,企业无法按时足额缴纳其所应缴纳的社会保险费用,出现了实缴率逐年下降而拒缴率或欠缴率逐年上升的现象。同时据审计和财政、劳动部检查的情况表明,挤占、挪用基金的形式多种多样,有的投资房地产血本无归;有的超标准提取和滥支管理费挥霍浪费;有的对存入财政专户的基金截留利息;有的公款私存、化公为私,甚至失业保险基金也出现被挪用的现象。对此要加强保险缴费与未来给付之间的联系,以较高的透明度重塑和强化劳动的激励机制。设立专项保管账户。杜绝挤占挪用现象。

  在社会主义社会市场经济的条件下。职工与企业关系是一种劳动契约关系,企业与职工双向选择,通过劳动合同实现就业。职工与企业解除劳动关系后,企业没有任何义务再承担他们与生产经营无关的生活事务。只有这样,国有企业才能从企业办社会的事务中解脱出来,与其它经济类型的企业平等竞争。从总体上看,与社会保障基金管理方面的社会化程度相比,社会保障事务管理的社会化进程更为缓慢。

  将企业退休人员纳入社区管理,社会化管理服务各项基础性工作进一步加强。城镇居民基本医疗保险试点城市拓展社区平台职能,为居民的参保登记、缴费、就医管理提供基础性服务。

  社会保障立法是关系保障制度改革的一个根本性问题。只有完善立法,才能使社会保障制度规范化,并覆盖到全社会。现在我国社会保障制度改革主要是靠国务院和有关部门的行政规章以及地方行政规章推行。我国近年来社会保障各项目标进展情况差异较大。有的比较成熟,有的尚在探索阶段。目前我国要进行总体社会保障立法还比较困难。因此。现在应当根据社会保障制度中各个具体项目的难易程度和实际进展情况先分别制定法规。在制定单项法规的基础上,逐步形成完整的社会保障立法。

  首先,立足现状走社会化管理模式。社会保障应实行集中统一的社会化管理,由中央政府的社会保障职能部门统一制定社会保障基本制度,并由各级政府的社会

  保障专管机构统一管理社会保障基金和社会保障对象。其次,打破部门分割,实现集中管理。由政府的职能机构对社会保障实行集中统一管理,只有实行集中统一管理。才能站在社会保障事业的全局乃至国民经济社会发展的全局保证社会保障制度能够有效地运行,发挥其“安全网”和“减震器”的作用,保持社会稳定。

  要认清当前城乡社会保障工作面临的新形势,正确估量未来发展的战略前景,把握住改革大潮带来的新机遇,大胆探索,逐步建立城乡一体化社会保障管理体制,要提高非正规部门就业人口和灵活就业人口的参保比率,在制度上为他们增加参保的机会,实行拥有良好“便携性”和统筹水平较高的个人账户制度,可以促进劳动力的自由流动,消除企业、部门和地区之间的障碍,为建立全国范围的统一社会保障大市场开辟道路,扩大养老保险参保率和覆盖面。

  社会保险具有社会性、互济性、长久性和自我保障性的本质特征,要求社会保险基金必须是全社会统筹,不能条块分割.画地为牢,搞行业自我保险、部门自我保险或企业自我保险。在进行社会保险基金的社会化统筹时。也要依据生产力的发展水平,逐步实施。提高社会统筹的层次将有助于发挥社会保险的共济性,扩大社会保险的社会性,使社会保险更具长久性,降低社会保险自身的风险,提高社会保险的统筹层次。

  要扩大社会保障资金的筹资渠道,建立稳定可靠的资金筹措机制。要继续扩大社会保障基金的征缴覆盖面和提高社会保障基金的征缴率,相关的社会成员都必须

  按规定参加社会保险,并依法足额缴纳社会保险费用,以较高的透明度重塑和强化劳动的激励机制。设立专项保管账户,杜绝挤占挪用现象;提高社会保障费用在国家财政支出中所占的比重,提高国家财政对社会保障事业的支持力度;要采取各种有效的措施来补充社会保障基金,如变现部分国有资产、发行社会保障债券、发行福利彩票等等。

  随着市场经济的发展,把社会保险的服务功能从政府和企业分离出来,使其走向社区载体,真正实现社会保障以家庭为基础的社区化。将企业退休人员纳入社区管理,社会化管理服务各项基础性工作迸一步加强。城镇居民基本医疗保险试点城市拓展社区平台职能,为居民的参保登记、缴费、就医管理提供基础性服务。

  尽快制定《社会保障法》。应将社会保障立法作为建立社会主义市场经济法律体系的主要组成部分。完善社会保障制度的配套法律法规体系。社会保障立法工作是一项复杂的系统工程,应在制定《社会保障法》的同时,注意配套出台相关的法律法规,与其他法律部门相结合,建立强有力的制约机制,保证社会保障法律规范的有效实施。

  要求政府提高决策人员职业道德修养,完善人才结构,提升业务透明度。充分尊重多数人的利益需求、吸纳群众意见和建议,实现听证制。依照《社会保障法》、《投资基金法》等法律法规的规定,对社会保障制度的运行、社会保险基金的营运投资实施监督管理,以解决“外部性”、“信息不对称”、“逆选择和道德风险”等市场失效问题,减少并消除行政非效率以及“腐败”、“寻租”行为,保证社会保障制度的健康运行.

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